به گزارش پول و تجارت، چابک نبودن نظام اداری در ایران، بحث جدیدی نیست. سال‌هاست که ارباب‌رجوعان، فعالان اقتصادی و مقام‌های دولتی به راهروهای طویل و تودرتوی نظام اداری در کشورمان اشاره کرده‌اند. رئیس دولت چهاردهم در یکی از جدیدترین اظهارنظرهایش با تاکید بر همین امر، خواهان کوچکسازی نظام اداری در دولت گردید.
به گفته مسعود پزشکیان، کار به آنجا رسیده که حتی اگر دولت اقدام به تعطیلی چندین از اداره‌ها کند و همچنان حقوق و مزایای کارمندان دولت را پرداخت کند، دولت سود انجام می‌دهد.
فرشاد فاطمی، اقتصاددان و امیرحسین خالقی، پژوهشگر اقتصادی در میزگردی که «مریم رحیمی» آن را در هفته‌نامه «تجارت فردا» برگزار کرده قرار دارای بود به همین مسئله پرداخته‌اند. هر دو صاحب‌نظر بر این باورند، کوچکسازی دولت در نگاه نخست، اقدام ساده‌ای ظاهراً. فرآیند کوچکسازی دولت و رفع دیوان‌سالاری حاصل از آن، ظرایفی دارد که سیاست‌گذار حتماً باید آن را در نظر داشته باشد. کوچکسازی دولت سهل ممتنع هست، چراکه نظام حکمرانی برای نیل به آن باید پیش از انجام هر اقدامی، ذی‌نفعان را متوجه ضرورت اصلاح و کوچک کردن ساختار فربه کند. سهل ممتنع، غیرممکن نیست، اما حتماً دشواری‌های خاص خودش را دارد.
*********
* رئیس‌جمهور (مسعود پزشکیان) در سفرش به اردبیل، اشاره‌هایی به برنامه دولت برای کاهش ساعت کاری اداره‌ها به ۹ تا ۱۳ و تعطیلی و ادغام بعضی از سازمان‌ها داشت و در جمع فعالان اقتصادی این استان، خواستار خانه‌نشین کردن بخش زیادی از کارکنان دولت شده بود. استدلال ایشان هم این بود که اگر مازاد نیروی انسانی نظام اداری خانه‌نشین شود، حتی با پرداخت کامل حقوق و مزایا، باز هم در مخارج آنها و به‌طور مشخص در مصرف انرژی صرفه‌جویی صورت می‌گیرد. نظر شما در این‌باره چیست؟
فرشاد فاطمی: اتفاقاً این سخنرانی رئیس‌جمهور را گوش کردم و پرسشی که به نظرم آمد اینکه مطالعات پشتیبان این اظهارنظر چیست؟ با کدام مطالعه پشتیبان امکان دارد بیان کرد چندین درصد از کارمندان دولت زیادند یا حذف آنها چقدر در هزینه‌ها صرفه‌جویی انجام می‌دهد؟ اگر مطالعات پشتیبان، عبث بودن این ریخت‌و‌پاش‌ها را تایید انجام می‌دهد، چرا دولت این فرآیند را ادامه می‌دهد؟ تمام این گزاره‌ها، پرسش اساسی‌تر در نسبت با دولت به ذهن مخاطب متواتر انجام می‌دهد و آن هم اینکه چرا دولت مالیات مردم را صرف کارمندان بدون کارایی انجام می‌دهد؟ باید تاکید کنم متوجه استدلال رئیس‌جمهور هستم. متاسفانه مطمئن نیستم گفته ایشان چقدر بر مبنای مطالعه هست. امروزه در دنیا، سیاست‌گذاری براساس شواهد یا همان Evidence-based policymaking رویکردی قابل‌اتکاست و به همین دلیل تصور می‌کنم یافتن ریشه‌های اظهارنظر رئیس‌جمهور، اهمیت بسیار دارد. لازمه چنین اظهارنظری آن هست که سازمان استخدامی کشور یا معاونت‌های اداری مالی ستادهای وزارتخانه چنین گزارشی تهیه کرده باشند و همان گزارش نیز موید این ادعا شود.
* همان‌طور که دکتر فاطمی نیز گفتند منشأ اظهارنظر کمبود انرژی است و نه اینکه دولت باید کوچک شود. آقای پزشکیان همچنین گفته بودند «به رهبری و نمایندگان مجلس گفته‌ام به ما اجازه بدهند این کار را بکنیم چون ما کاری انجام نمی‌دهیم. کاری نداریم که انجام دهیم؛ ولی برق، آب و گاز مصرف می‌کنیم.» به نظر شما اینکه رئیس‌جمهور برای مرخص کردن بخشی از ارکان دولت نیازمند اجازه از ارکان بالاست، سبب ایجاد گروه‌های ذی‌نفوذ نمی‌شود؟
امیرحسین خالقی: نخست اینکه مقام‌های بالاتر نیز به‌نوعی ذیل ساختار سیاسی دولت و مفهومی که آن را State می‌دانیم، قرار می‌گیرند. اساساً وقتی پای سیاست به میان آید، تشکیل گروه‌های ذی‌نفع گریزناپذیر هست. احتمالاً رئیس‌جمهور براساس برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم، این سخنان را مطرح کرده که زمینه اصلاحات را به وجود آورد. طبق این برنامه قرار هست تا مهر امسال فعالیت‌هایی که وظیفه ذاتی دستگاه‌های اجرایی نیستند شناسایی شده و پس از آن تدابیری اتخاذ شود که هزینه‌ها کاهش یابد. من جزو افرادی هستم که تصور می‌کنند اندازه دولت بزرگ هست. یعنی نقش سیاست در سازماندهی اقتصاد و اجتماع را زیاد می‌دانم. این امر علمی و عینی هست و قرارداد اجتماعی دولت جمهوری اسلامی ایران با مردم، به‌گونه‌ای هست که ناخودآگاه نتیجه‌ای جز آنچه می‌بینیم، ندارد. موارد مشخص‌شده در قانون اساسی یا اینکه دولت خودش را ملزم می‌داند که برای شهروندان ایرانی کار فراهم کند، لاجرم باعث افزایش اندازه دولت خواهد گردید. اگر فراتر از نسبت رایج اندازه دولت یعنی هزینه‌های دولت به کل خروجی اقتصاد به موارد دیگری نظیر میزان دارایی‌های تحت تملک دولت هم توجه کنیم، متوجه نکته‌ای می‌شوید و آن هم اینکه نقش دولت در اقتصاد یا اجتماع تا چه اندازه هست. شاخص دیگری که به کمک آن بهتر امکان دارد اثرگذاری دولت در اقتصاد را دریافت، این هست که نقش سیاست‌ورزی و فرمان دولت تا چه اندازه در زندگی اقتصادی و اجتماعی مردم پررنگ هست. اساساً سیاست و دولت با تشکیل گروه‌های ذی‌نفع همبسته‌اند. در بودجه‌های فرهنگی که در برنامه اصلاح نظام اداری مورد تاکید قرار دریافت می‌کند، به‌طور خاص امکان دارد تشکیل گروه‌های ذی‌نفع را مشاهده کرد. بدیهی هست که دولت و رئیس آن باید بیش از هر چیزی، خودشان را آماده برخورد با گروه‌های ذی‌نفع کنند و به همین دلیل هم اقدام‌های مذکور، جزو سیاست کوچک کردن دولت هست و از منظر من، دولت بیش از آنکه با ملاحظه‌های فنی درگیر شود، با سیاست سروکار دارد.
دولت در همان بخشی که می‌خواهد نقشش را کمتر کند باید نیروهایش را کاهش دهد
فرشاد فاطمی: البته من باید اینجا عبارتی اضافه کنم و آن هم اینکه با اصل گفته آقای خالقی و صحبت‌های رئیس‌جمهور موافق هستم، چراکه من هم بر این باورم ما دولت بزرگی داریم و باید تاکید کرد این دولت، بی‌دلیل بزرگ شده و در حال مداخله‌های بی‌سروته در زندگی روزمره مردم هست. با این همه توجه داشته باشیم نکته من آن قرار دارای بود که این اظهارنظر ناشی از درک ضرورت کوچک شدن دولت نیست. آقای رئیس‌جمهور هم نگفته قرار دارای بود که دولت در اموری دخالت انجام می‌دهد که ضروری نیست. بحث ایشان آن هست که دولت کارمندانی دارد و آنها بیکارند. من هم خوشحال می‌شدم اگر ایشان توضیح می‌داد دولتی که ریاست آن بر عهده‌شان هست، در اموری دخالت انجام می‌دهد که لازم نیست. اگر آقای پزشکیان اظهار می‌کرد علاقه‌مند به کاهش مداخله‌گری در زندگی مردم هست و طبق همین استدلال، به کارمندان کمتری احتیاج دارد با او همدل‌تر بودم. دریچه ورود ایشان به بحث، درست نبود. دولت ابتدا باید آگاه باشد که قرار هست نقش خودش را در کدام ابعاد کاهش دهد و بعد از آن، اقدام به کاهش تعداد نیروهایش در همان بخش کند.
دولت نمی‌تواند به یکباره تصمیم بگیرد کارمندان را مرخص کند
* سرآغاز سخنان رئیس‌جمهور مقوله کمبود انرژی است و نه احساس این ضرورت که دولت باید کوچک شود، چقدر امکان دارد بعد از این، شاهد اصلاح در نظام اداری دولت باشیم؟
فرشاد فاطمی: اتفاقاً به همین دلیل، دریچه ورود به بحث را نادرست می‌دانم. بدنه آموزش و پرورش یکی از بزرگ‌ترین بخش‌های دولت هست و وظیفه دارد تا قبل از دانشگاه، آموزش با کیفیت مناسب ارائه دهد. بنابراین دولت نمی‌تواند به یکباره تصمیم بگیرد کارمندان این بخش را مرخص کند. پس دریچه ورود به اصلاح نظام اداری، کمبود انرژی یا نداشتن بودجه نیست. مبدأ اصلی این هست که دولت خودش را در قبال کدام بخش‌ها مسئول می‌داند و به‌تبع در کدام بخش‌ها نمی‌شود دخالت داشته باشد. اگر این موارد شفاف باشد امکان دارد تعداد کارمندان و بودجه موردنیاز را پیش‌بینی کرد. چنانچه درآمدهای نفتی کفاف این هزینه‌ها را ندهد، باید از منابع مالیاتی استفاده کرد. در‌صورتی‌که دولت با منابع مالیاتی نیز نتواند این هزینه‌ها را تامین کند، باید بخشی از وظایف دولت را کاهش داد. یعنی اگر تا پیش از این دولت خودش را ملزم به فراهم‌سازی آموزش رایگان می‌دانست، حالا که منابع تمام شده دیگر چنین وظیفه‌ای ندارد.
رئیس جمهور باید حتی با بندبازی سیاسی، کوچکسازی دولت را ترویج کند
امیرحسین خالقی: به نظرم این گفته رئیس‌جمهور را باید در امتداد گفتمان دید، چراکه صرف تاکید بر محتوای همین اظهارنظر بی‌فایده هست. حتماً به خاطر دارید هنگام بحث درباره هدفمندسازی یارانه‌ها و افزایش قیمت حامل‌های انرژی، گفته‌های پراکنده‌ای از رئیس‌جمهور وقت برای مثال درباره استخر آب ثروتمندان منتشر می‌گردید که از نظر اثرگذاری بر مصرف انرژی اهمیت خاصی نداشت ولی برای بخش‌هایی از مردم جذابیت دارای بود و با چنین گفتاری می‌گردید کار را با مقاومت کمتری پیش برد. کوچکسازی دولت در عرصه سیاست، ایده خاص با گفتمان مخصوص به خودش هست. این هنر آقای رئیس‌جمهور هست که به اشکال مختلف و ادبیات خاص، حتی با بندبازی سیاسی، این مسئله را ترویج کند. همان‌طور که دکتر فاطمی عزیز اشاره کردند، این بحث که اساساً تعریف دولت مطلوب با شرایط فعلی چیست، باید موردتوجه قرار بگیرد. باید در نظر دارای بود دولت چه پیشینه‌ای دارد و با کدام چشم‌انداز باید چه وظایفی داشته باشد. همه این موارد نیازمند هنر سیاست‌ورزی هست. بعد از آن، ملاحظه‌های فنی مطرح خواهد گردید و سیاست‌گذار متوجه خواهد گردید باید چه تعداد کارمند را به چه نحوی کاهش دهد. صحبت‌های رئیس‌جمهور را باید به‌عنوان جریانی دید که احتمالاً تازه شروع شده هست. ظاهراً بعد از این هم، از این دست اظهارنظرها از ایشان می‌شنویم و گریزی از این امر نیست. به همین سبب، تصور می‌کنم صحبت اخیر رئیس‌جمهور و احتمالاً صحبت‌های بعدی را باید در مسیر همین گفتمان بررسی کنیم.
سیاسیون به‌خودی‌خود و بدون استفاده از دم‌ودستگاه اداری قدرتی ندارند
* به نظر شما اصلاح نظام اداری چه هزینه‌هایی را به سیاست‌گذار تحمیل می‌کند و اساساً به نظرتان موانع اصلاحات ساختاری در نظام اداری در ایران چیست؟
امیرحسین خالقی: موانع بسیاری همانند همان گروه‌های ذی‌نفع که اشاره کردند، وجود دارد. مانع خاص در نظام اداری کشورهایی مثل ما وجود دارد و آن هم اینکه سیاسیون، به‌نوعی فوبیای دیوان‌سالاری دارند. چرا؟ به این دلیل که دیوان‌سالاری نظام اداری، همان چیزی هست که قدرت دولت در آن متجلی خواهد گردید و سیاسیون به‌خودی‌خود و بدون استفاده از دم‌ودستگاه اداری قدرتی ندارند، از آنجا که سیاسیون ما سیاست در سطح کلان را بلد نیستند، مدام نگران از دست رفتن قدرت خودشان هستند. قدرت را در واقع بوروکرات‌های کف خیابان (همین نظام اداری) اعمال انجام می‌دهد. به‌همین علت سیاسیون همواره سعی کرده‌اند نوعی دیوان‌سالاری رام داشته باشند که بتوانند قدرتشان را اعمال کنند. البته این مسئله لزوماً ارتباطی به روند طی‌شده در نظام اداری 50 سال گذشته ندارد و حتی پیش از آن هم سابقه داشته هست.
سیاسیون می‌ترسند دیوان‌سالاری به معنای «وبری » قدرت را از چنگشان درآورد
* با این توضیحی که فرمودید می‌توان استدلال کرد ایده‌های قدیمی و نخ‌نما که می‌گویند در دل سازمان‌های اداری دولتی رخنه کرده نیز ناشی از همین امر است؟
امیرحسین خالقی: این را از دانشگاهیانی که به دولت وارد می‌شوند زیاد می‌شنویم. دانشگاهیان می‌گویند در این سازمان‌ها، علم بها ندارد و تغییر در عمل منتفی هست. با هر تغییر کوچک، ده‌ها تلفن به آنها خواهد گردید که همه‌چیز همان بماند که هست. هرچند چندین اوقات تغییرهایی را شاهد هستیم. وقتی فوبیای دیوان‌سالاری حاکم هست، سیاسیون می‌ترسند دیوان‌سالاری به معنای وبری (غیرشخصی و شایستگی‌محور) قدرت را از چنگشان درآورد. با دیوان‌سالاری کارآمد امکان اینکه سیاسیون اراده و خواست مخربش را به بقیه تحمیل کند کمتر هست و ترس آنها هم ناشی از همین هست.
از جهات دیگر، طی زمان قرارداد اجتماعی نانوشته‌ای میان دولت و مردم شکل گرفته هست که تغییرش آسان نیست. برای تقریب به ذهن، کشورهای عربی حوزه خلیج فارس را در نظیر بگیرید. دولت به مردم پول و رفاه پرداخت انجام می‌دهد و در عوض اطاعت سیاسی خریداری انجام می‌دهد. چنین رویکردی با کمی تفاوت دهه‌ها در ایران نیز حاکم بوده هست. دولت و نظام سیاسی سعی داشته با بعضی از امکانات رفاهی، اطاعت سیاسی را از آن خودشان کند. این فرآیند، همان حامی‌پروری هست که در نظام سیاسی وجود دارد و اهالی سیاست آن را تقویت می‌کنند. طبیعی هست که نمی‌توان به‌یک‌باره این نگاه را تغییر داد و با نگاه صرفاً کارایی‌محور و فنی که در مدیریت دولت نوین وجود دارد، اقدام به کم کردن حجم دولت کرد که هزینه‌ها کاهش یابد و دولت به وظایف ذاتی خودش بپردازد. همه این عوامل نیازمند آمادگی سیاسی و حس ضرورت ایجاد کردن هست. بدیهی هست که بسیاری با این اقدام‌ها مقابله می‌کنند چراکه هنگام تغییر، خیلی‌ها از نردبان قدرت بالا می‌روند و خیلی‌ها پایین می‌آیند. تمام این اتفاق‌ها هنگام تغییر در یک سازمان خصوصی هم قابل‌پیش‌بینی هست. تصور کنید در سطح بزرگ کشوری (ایران) گروه‌های ذی‌نفع با تغییر مواجه شوند. همه اینها سبب خواهد گردید مقاومت شکل بگیرد.
حاکمیت باید آگاه باشد که دیگر امکان اتکا به درآمدهای نفت وجود ندارد
* آقای خالقی به آمادگی سیاسی لحظه احساس نیاز دولت اشاره کردند. به نظر شما اصلاح نظام اداری به چه دلیل ضروری است و این ضرورت در ایران به چه شکلی احساس می‌شود؟
فرشاد فاطمی: اصلاح نظام اداری در ذیل نگاه حاکمیت به اصل کیفیت و کمیت حکمرانی خودش انجام خواهد گردید. یعنی نظام اداری و دیوان‌سالاری در جوامع پیشرفته، الزام‌هایی هست و جوامع پیشرفته، بدون دیوان‌سالاری اداره نمی‌شود. منتها روند و چگونگی دیوان‌سالاری به ساختار حکمرانی بازمی‌گردد. حاکمیت باید بداند در نظام حکمرانی قرار هست چه اقدام‌هایی انجام دهد و بعد بر مبنای آن، نظام بوروکراتیک شکل دریافت می‌کند. به نظر من نکته اساسی این هست که حاکمیت در بخش‌هایی نظام حکمرانی را تغییر دهد. نکته دیگر هم اینکه حاکمیت باید آگاه باشد که دیگر امکان اتکا به درآمدهای نفت وجود ندارد. بنابراین اگر واقعاً خواهان توسعه بخش خصوصی هست، نمی‌شود مانعی بر سر راه ایجاد کند. نظام حکمرانی نمی‌شود در بخش‌های تعرفه و قیمت‌گذاری رویکردهای قبلی را ادامه دهد. پیش از این، حاکمیت بر مبنای درآمدهای نفتی توسعه یافته قرار دارای بود و به همین دلیل تامین چندین از موارد را وظیفه خودش می‌دانست اما اکنون که درآمدهای نفتی کاهش یافته، دو راه پیش‌روی سیاست‌گذاران قرار دارد. یا اینکه درآمدها را از محل دیگر تامین کند یا بخشی از وظایف خودش را برون‌سپاری کند. نظام بوروکراتیک در ساختار حکمرانی هم بر همین اساس تغییر انجام می‌دهد. به همین دلیل تصور می‌کنم اگر سیاست‌گذار پیش از حکمرانی، دغدغه دیوان‌سالاری داشته باشد، مسیر اشتباهی را می‌پیماید. حال آنکه مستحضرید دولت گاه بدون توجه به نظام حکمرانی از کیفیت آموزش ابتدایی یا امنیت می‌کاهد، چراکه بودجه ندارد. اگر نیروی پلیس دریافتی مکفی نداشته باشد، امنیت شهر با خطر مواجه خواهد گردید.
* اجازه دهید گریزی به دو اثر «قصر» و «محاکمه» فرانتس کافکا داشته باشیم که در آنها دیوان‌سالاری نظامی شامل صدها فرد صاحب منصب است که امور جامعه و نیازهای مردم را بدون پاسخ رها می‌کند. در این نوع دیوان‌سالاری که کافکا برای ما ترسیم می‌کند هیچ تصویری برای اتمام روندهای اداری وجود ندارد و هر اداره جزو مایملک یک فرد است. به نظر شما این وضع، نسبتی با نظام اداری ایران دارد؟
امیرحسین خالقی: دیوان‌سالاری بیشتر از ساختار سازمانی، منطق انجام عمل هست. چنانچه بازار نتواند در حوزه‌ای پاسخگوی نیازهای جامعه باشد یا منطق بازاری جواب ندهد، باید از دیوان‌سالاری یاری گرفت. برای نمونه اداره پلیس را در ذهن داشته باشید که فون میزس، اقتصاددان اتریشی به آن اشاره انجام می‌دهد. این اداره باید با ساختار خاص و منحصربه‌فرد اداره شود. اداره پلیس نیازمند منطق سازماندهی هست و براساس برنامه‌ریزی و فرمان عمل انجام می‌دهد و اینجا بحث سود و زیان بازاری یا سازوکار قیمت‌ها مطرح نیست. اگر از این منظر به ماجرا نگاه کنیم، می‌بینیم تمام آسیب‌هایی که برای دیوان‌سالاری برمی‌شماریم در همه‌جا وجود دارد. این مسئله الزاماً منحصر به ایران هم نیست. به‌عنوان مثال کشورهای آفریقایی که دیوان‌سالاری وارداتی داشتند نیز با ناکارآمدی‌ها، دست‌وپنجه نرم می‌کنند. مسئله ایران آن هست که اساساً منطق دیوان‌سالاری، منطق حاکمیت قانون، منطق پاسخگویی و تمام آنچه لازمه یک نظام بوروکراتیک هست، وجود ندارد. به بیان دیگر، مشکل ایران بیش از آنکه ازدیاد دیوان‌سالاری باشد، این هست که اصلاً از ابتدا، دیوان‌سالاری متولد نشد! چندین مفاهیم همانند دیوان‌سالاری یک ایده وارداتی هست که البته بد نیست. مفهوم دیوان‌سالاری (به معنای مدرن آن)، از اواخر دوره قاجار و اوایل پهلوی نخست به ایران وارد گردید و همواره این گله وجود دارای بود که ظاهراً دیوان‌سالاری متعلق به این خطه نیست. کتابی با نام «توسعه به مثابه توانمندسازی حکومت» اثر مت اندروز و همکارانش (با ترجمه جعفر خیرخواهان از انتشارات روزنه) نگاشته شده که توضیح می‌دهد در بسیاری از کشورهای در حال توسعه این مشکل‌ها شایع هست، چراکه مفهوم دیوان‌سالاری برای این کشورها وارداتی هست. ظاهراً ایران و این کشورها، تجربه خوبی از بستر اصلی به کشور خودشان منتقل کرده‌اند و همچنان با پیامدهای ناسازگار بودن آن با بستر فرهنگی دست‌وپنجه نرم می‌کنند. اگر به همان کتاب «توسعه به مثابه توانمندسازی حکومت» بخواهم ارجاع بدهم، در آنجا می‌خوانیم که در افغانستان شایسته‌سالاری لزوماً مورد‌قبول جامعه نیست و طبیعی هست که در چنین اوضاعی نمی‌توان سراغ دیوان‌سالاری‌سازی و اصلاح نظام اداری رفت. در چنین مواقعی پیشنهاد خواهد گردید به‌جای آنکه ابرپروژه جدیدی را شروع کنیم با رویکرد حل مسئله به بهبود جزئی و گام‌به‌گام دیوان‌سالاری در کشورمان بپردازیم. سیاست‌گذاران نمی‌شود به‌دنبال طرح‌های عجیب و کهکشانی بروند که در کشورهای اسکاندیناوی نتیجه خوبی داشته باشد. بلکه باید نظر به مسائل ایران، ساختار موجود را اصلاح کنند، چراکه بهبودهای تدریجی و هوشمندانه منتج به نتیجه خواهد گردید. اجرای این روش‌ها بیش از اینکه نیازمند قشر دانشگاهی باشد، به ترکیب دانشگاهی‌ها، سیاسیون و گروه‌های ذی‌نفع احتیاج دارد که به‌آرامی در هاضمه فرهنگ سیاسی اداری جذب شود. من تصور می‌کنم این روند در سطوحی در حال وقوع هست و باید یادآوری کنیم مشکلات دیوان‌سالاری مطلقاً مربوط به ایران نیست. مشکل‌های این‌چنینی در همه جهان وجود دارد. چندین کشورها به‌شکل مطلوب مشکل‌ها را مدیریت کرده‌اند و گمان می‌کنم چنانچه در کشورمان هم همین رویکرد پیش رود، احتمالاً وضع بهتری را شاهدیم.
* همان‌گونه که هر دو بزرگوار اشاره داشتند، دیوان‌سالاری به‌صورت ذاتی امر مذمومی نیست؛ به نظر شما کدام عوامل سبب می‌شود سازوکار دیوان‌سالاری باعث توسعه و ترقی کشوری شود اما در کشوری دیگر، به کاهش توان و کاهش چابکی نظام اداری منجر شود؟
فرشاد فاطمی: واقعیت آن هست که ما از دیوان‌سالاری در جای خودش استفاده نمی‌کنیم. اگر دیوان‌سالاری را به‌مثابه چاقو ببینیم، می‌تواند کاربردی باشد و همزمان ممکن هست به ما آسیب وارد کند. نظام دیوان‌سالاری شامل ساختاری هست و چنانچه نظام حکمرانی از آن در جای درست استفاده نکند، عواقبی دردناک دارد. متاسفانه مفاهیمی به نظام حکمرانی کشورمان وارد شده که از همان ابتدا به محتوای آن توجه نشده هست و به‌مرور زمان، از محتوا تهی شده و صرفاً فرم‌های دست‌وپاگیر پیدا کرده‌اند. اگر توجه کنید بعد از تصویب بسیاری از قوانین، قانون‌گذار اعلام انجام می‌دهد همه قوانین مغایر و سازمان‌هایی که بر مبنای آن قوانین تاسیس شده‌اند، پس از اعمال و اجرای قانون جدید، لغو و ملغی می‌شوند. قانون‌گذار به دلایل متعدد همانند گروه‌های فشار یا ملاحظه‌های دیگر سیاسی و اجتماعی، به‌صراحت اعلام نکرده کدام سازمان‌ها باید ملغی شوند. همین امر نیز سبب شده ساختارهای دولتی مدام فربه شوند، چراکه با هر قانون جدید، ساختار دیگری بدون توجه به کارکرد آنها ایجاد شده هست. بعضی از این سازمان‌ها، نقش مخرب نیز داشته‌اند. یعنی نه‌تنها مشکلی را رفع نمی‌کردند، بلکه نقش مخرب نیز داشته‌اند. نهادهایی را که برای قیمت‌گذاری ایجاد شده در نظر بگیرید. از تعزیرات تا سازمان حمایت از مصرف‌کننده و دیگر نهادها، همگی ذیل همین مسئله تحلیل می‌شوند. البته مشکل مربوط به ایران نیست. به‌خاطر دارم زمانی در یونان دریاچه‌ای همانند دریاچه ارومیه ما در حال خشک شدن قرار دارای بود. سیاست‌گذاران در این کشور اداره‌ای تاسیس کردند که مانع از خشکی دریاچه شود. این دریاچه سال‌ها بعد خشک گردید اما اداره مذکور همچنان مشغول به فعالیت قرار دارای بود و کارمندان آن حقوق دریافت می‌کردند. ملاحظه کنید با اینکه کل صورت‌مسئله پاک شده اما نظام بوروکراتیک همچنان پابرجاست. اجازه دهید دوباره به ایران بازگردیم. اینکه کارشناسان بر این باورند صنعت کشورمان دچار انقلاب سوم، چهارم و احتمالاً پنجم خواهد گردید بدان معناست که یکسری کارکردها تغییر انجام می‌دهد و این مسئله، نظام دیوان‌سالاری را تغییر می‌دهد. یعنی چنانچه داده (Data) در صنعت نقش کلیدی بازی انجام می‌دهد، نظام دیوان‌سالاری آن را هم تحت تاثیر قرار می‌دهد و بنابراین، کارمندان، کارگران و کارخانه‌دارن هم از این تغییرات بی‌نصیب نمانده‌اند. در چنین شرایطی کارمندان اداره‌ها از وضع جدید متاثر می‌شوند.
البته در برهه‌هایی بحث دولت الکترونیک مطرح گردید اما هنوز میزان نفوذ دولت الکترونیک در نظام دیوان‌سالاری کشوران ناچیز هست و ارباب‌رجوع باید به‌منظور انجام کارهای ساده اداری به سازمان‌ها مراجعه کند. یا با اینکه نظام‌های دیجیتال به سازمان‌ها اضافه شدند اما همین نظام‌ها سبب طولانی شدن فرآیندهای اداری شدند. جان‌کلام اینکه توجه نکردن به تکنولوژی‌های جدید و کارکردهای نوین دولت یا مقاومت در برابر اینکه دولت در طول زمان از لحاظ کارکردی و مفهومی دچار تغییر ماهیت خواهد گردید، سبب شده کشورمان دیوان‌سالاری بزرگ دست‌وپاگیری داشته باشد که از دید آقای رئیس‌جمهور، هزینه اضافه به جامعه تحمیل کرده و انرژی بیش از اندازه مصرف انجام می‌دهد؛ تازه همه اینها در حالی هست که کارایی لازم را هم ندارد.
الگوی آرژانتین پیش روی ایران
امیرحسین خالقی: خلاصه اینکه به‌نظرم لازم هست دیوان‌سالاری را نه به‌عنوان ماشینی که از خودش اختیار ندارد بلکه باید به‌مثابه ارگانیسم زنده فعال در عرصه سیاست دید. اگر دوباره گریزی به مثال دریاچه یونان بزنیم متوجه می‌شویم همان‌طور که سیاسیون باهم تعامل می‌کنند، دیوان‌سالاری، اهالی دیوان‌سالاری و ذی‌نفعان دیوان‌سالاری هم به‌شدت تلاش دارند این حیطه و قلمروی اثرگذاری خودش را حفظ کند. ممکن هست این امر در حوزه‌ای نظیر سیاست‌گذاری فرهنگی بیشتر احساس شود. ولی واقعیت این هست که در همه امور جاری و ساری هست. به نظرم باید بپذیریم از فشار سیاسی گریزی نیست و سیاست بازی بخشی از ماجراست. بد نیست اینجا یادی از آرژانتین کنیم که در ظاهر ظاهراً که رئیس‌جمهور به‌شدت جسور آنجا، شب خوابیده و صبح یکباره چندین هزار نفر از کارمندان دولت را تهدید به اخراج کرده هست. اما واقعیت پیچیده‌تر از این هست و پشت این شعارها و اقدام‌های تند و رادیکال، هوشمندی سیاسی وجود دارد. نیز رضایت بخش بزرگی از رای‌دهندگان هم در کاهش تعداد کارکنان دولت هست. به همین دلیل هم این فرآیند اصلاح نظام اداری دولت آرژانتین کم‌وبیش خوب پیش رفته هست. پس این ماجرا را باید به چشم فرآیند به‌شدت سیاسی نگاه کرد. به سخن دیگر، صرفاً با ملاحظه‌های فنی امکان ندارد پروژه بزرگی نظیر اصلاح ساختار اداری در دولت را پیش برد و بعد از اتمام تمام این بازی‌های سیاسی، تازه امکان دارد وارد فضای فنی و اجرای کار گردید.
بد نیست در پایان یادی کنیم از یک مدل مشهور مدیریت تغییر یعنی مدل جان کارتر که البته تمرکزش بر سازمان‌های بخش خصوصی هست ولی امکان دارد ایده کلی آن را برای بحث ما هم به کار گرفت، در آن مدل می‌بینیم که هر فرآیند تغییر مانند کوچکسازی دولت هشت گام دارد. نخستین و مهم‌ترین گام که حدود 70 درصد زمان پروژه صرف آن خواهد گردید، تزریق احساس ضرورت تغییر به ذی‌نفعان هست. به کلام دیگر، یعنی افرادی که تغییرات بر آنها اعمال خواهد گردید، باید احساس کنند که وضع نمی‌شود به شکل فعلی بماند، بلکه به اصلاح‌هایی نیاز دارند. دولت هم باید زمان زیادی را صرف این امر کند و لازم هست که با تمام ذی‌نفعان بیان کرد‌وگو کند که آنها قانع شوند اصلاحات ضروری هست. اما این نوع روابط عمومی کاری پیچیده هست و بیشتر نوعی هنر به حساب می‌آید که مستلزم هوشمندی و درایت سیاسی بالاست. متاسفانه هم‌اکنون به نظر نمی‌رسد دولت بتواند چنین اقدام‌هایی را انجام دهد. این مسیر پرخطر هست و اینکه دولت یک دستور خاص دهد یا یک سازمان و اداره خاص را منحل کند، صرفاً بخش ساده مسئله هست. اصل مسئله، آماده‌سازی جامعه هست. این مهم‌ترین نکته کوچکسازی دولت هست.
کوچکسازی دولت امر ساده‌ای در حد یک سخنرانی نیست
فرشاد فاطمی: نخست اینکه درباره بزرگ بودن دولت ایران، تردیدی وجود ندارد. دوم اینکه کارمند دولت به‌عنوان بوروکرات، مانند هر عامل اجتماعی دیگر در پی حفظ مطلوبیت شخصی خودش هست. اگر این دو گزاره را در نظر داشته باشیم و اقدام به مدیریت تحقیقی کنیم، امکان دارد قبول کرد دولت در بخش‌هایی بزرگ و ناکارآمد هست. بنابراین باید به سمت دولت کوچک کارآمد گام برداشت. حال چندین پرسش اصلی به وجود می‌آید مثل اینکه چه کسی باید برنامه تغییر را تدوین کند؟ وظیفه اجرا با کیست؟ مسئول مدیریت تغییر کدام نهاد یا افراد هستند؟ تمام این پرسش‌ها، بزرگ‌ترین پرسش‌های شرکت‌های مشاوره بزرگ دنیا هستند. بنابراین نمی‌شود تصور کرد کوچکسازی دولت امر ساده‌ای هست و نمی‌توان به‌موجب یک سخنرانی یا صرف یک جلسه، مسئله را حل کرد. دولت باید به‌شکل عمیق به این مسئله فکر کند. ممکن هست چندین از راه‌حل‌ها، همان‌طور که «فرنگی‌ها» تشبیه می‌کنند میوه‌های در دسترس درخت باشد. به نظر من، چندین سازمان‌ها مثل همان اداره جلوگیری از خشک شدن دریاچه یونان، به‌سرعت قابل شناسایی‌اند اما اگر قرار باشد بیشتر دقیق شوید، کلیات کار، پیچیده هست. نکته آخر هم اینکه تناسب نداشتن پرداختی‌ها در دولت یا تناسب نداشتن افزایش پرداختی دولت با تورم سبب خواهد گردید این نهاد در پرداخت حقوق از بخش خصوصی عقب بماند و دولت از نیروهای کارآمد خالی شود. بسیاری از کارکنان دولتی، صرفاً بخشی از زمانشان را به دولت اختصاص می‌دهند و عملاً دو شغله شده‌اند. دقت کنید که ایجاد احساس ناامنی شغلی برای کارمندان بدنه دیوان‌سالاری، به فراری دادن استعدادها منجر خواهد گردید. اگر کشوری دولت ناکارآمد دارد و بدون برنامه فقط تلاش کند شعار دهد، همین ناکارآمدی، تشدید خواهد گردید، چراکه همین عده قلیل کارآمد که در دولت مانده‌اند یا قصد کرده‌اند به دولت ملحق شوند هم از دست می‌روند. به همین سبب این مدیریت تغییر نکته مهمی هست. به‌خصوص از این جنبه که بدنه دولت مدام از نیروهای کارآمد خالی خواهد گردید. این را من، به‌عنوان کارمند دولت، یادآوری می‌کنم. همین امر باعث شده مسئله‌ای که تحت عنوان «مسئله کج‌گزینی» در اقتصاد می‌شناسیم، هر روز بیشتر از روز قبل، گریبان‌گیر دولت شود. این نکته خیلی مهم هست و دولت باید حتماً به آن توجه کند و هیچ اقدامی را بدون در نظر گرفتن ملاحظه‌هایی که گفته گردید، انجام ندهد.
دیدگاه‌ها