به گزارش پول و تجارت به نقل از دنیای اقتصاد، بازار کار ایران در دهه‌های اخیر با مجموعه‌ای از چالش‌های ساختاری، نوسانات اقتصادی و ضعف در سیاستگذاری مواجه بوده هست. این شرایط باعث شده تا نظام اشتغال کشور نتواند پاسخ‌گوی نیاز فزاینده جمعیت جویای کار باشد و نرخ مشارکت پایین اقتصاد ایران و نرخ بیکاری نسبتا بالا، به‌عنوان یکی از مسائل مزمن اقتصادی و اجتماعی باقی بماند.
مرکز پژوهش‌های مجلس به تازگی در یک گزارش به ارزیابی سیاست‌های اجرایی در بازار کار ایران پرداخته هست. براساس این گزارش، اجرای طرح‌هایی همچون بازنشستگی پیش از موعد در تحقق اهداف خود موفق نبوده هست؛ زیرا به‌دلیل تشدید بحران‌های اقتصادی کشور و کاهش شدید ارزش دستمزد در ایران، بازگشت دوباره بازنشسته‌ها به بازار کار بیشتر شده و با رشد فزاینده تعداد پرونده‌های مستمری‌بگیری نسبت به رشد بیمه‌پردازان اصلی و کاهش روند شاخص نسبت پشتیبانی، چالش‌های نظام بازنشستگی بیشتر شده هست. به این ترتیب ظاهراً عدم ثبات در اقتصاد کلان، سیاستگذاری‌های معطوف به بازارهای خاص همچون بازار کار را در عمل دچار ناکامی کرده هست.
انواع سیاست‌ها در بازار کار در کشورهای مختلف
سیاست‌های غیرفعال بازار کار که مکمل سیاست‌های فعال محسوب می‌شوند، به جای ایجاد مستقیم اشتغال، بر حمایت درآمدی و اجتماعی از بیکاران تمرکز دارند و نقش مهمی در حفظ ثبات اقتصادی و جلوگیری از فقر ایفا می‌کنند. ریشه این سیاست‌ها به اواخر قرن نوزدهم و شکل‌گیری دولت‌های رفاه در اروپا بازمی‌گردد؛ زمانی که بیمه بیکاری و بازنشستگی به‌منظور جبران درآمد از دست‌رفته و جلوگیری از رکود اقتصادی مطرح گردید.
پس از جنگ جهانی دوم، این سیاست‌ها در چارچوب اندیشه‌های کینزی به تقویت تقاضای کل کمک کردند، اما از دهه۱۹۸۰ میلادی نگرانی‌هایی درباره کاهش انگیزه اشتغال‌جویی به‌دلیل سخاوتمندی بیش‌ازحد آنها پدید آمد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، این سیاست‌ها شامل چهار گروه هستند: نخست، بیمه بیکاری که سازوکاری بیمه‌ای برای حمایت موقت از بیکاران واجد شرایط هست و از محل مشارکت دولت، کارفرما و کارگر تامین مالی خواهد گردید؛ دوم، کمک‌های بیکاری که بدون پشتوانه بیمه‌ای و بر اساس آزمون وسع برای اقشار آسیب‌پذیر یا افرادی که دوره بیمه‌شان پایان یافته هست، پرداخت خواهد گردید؛ سوم، طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد که به کارگران مسن اجازه خروج زودهنگام از بازار کار را می‌دهد، اما در بلندمدت موجب افزایش هزینه‌های صندوق‌ها و کاهش مشارکت نیروی کار خواهد گردید؛ چهارم، پرداخت حق بازخرید که برای جبران مالی کارکنانی هست که به‌دلیل تعدیل نیرو یا تعطیلی بنگاه‌ها بیکار می‌شوند. تجربه کشورهای عضو OECD نشان می‌دهد اثربخشی این سیاست‌ها وابسته به سه عامل هست: طراحی نهادی و پایداری مالی، هم‌افزایی با سیاست‌های فعال بازار کار و انعطاف در برابر شرایط اقتصادی. کشورهای موفقی چون دانمارک، آلمان و هلند با اجرای مدل «انعطاف‌پذیری همراه با امنیت» (Flexicurity) توانسته‌اند میان حمایت اجتماعی و کارآیی بازار تعادل برقرار کنند؛ در این مدل، مزایای بیمه بیکاری سخاوتمندانه همراه با الزام به جست‌وجوی فعال کار و شرکت در دوره‌های آموزشی هست.
در آلمان نرخ جایگزینی درآمد ۶۰ تا ۶۷ درصد و در ایران بین ۵۵ تا ۸۰ درصد هست، اما مدت دریافت در ایران تا ۵۰ ماه نیز می‌رسد. کشورهای پیشرفته با استفاده از نظام‌های نظارتی قوی، بانک‌های اطلاعاتی بیکاران و ارزیابی مستمر، از سوءاستفاده و وابستگی طولانی‌مدت جلوگیری کرده‌اند. برای نمونه، آلمان دو سطح حمایت شامل بیمه بیکاری (Arbeitslosengeld I) و کمک مبتنی بر نیاز (Arbeitslosengeld II) دارد و استرالیا از نظام یک‌لایه JobSeeker بهره دریافت می‌کند. تجربه جهانی نشان می‌دهد کاهش تدریجی مزایا هنگام اشتغال، انگیزه بازگشت به کار را تقویت انجام می‌دهد. در مقابل، سیاست‌های بازنشستگی زودهنگام دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ نه‌تنها بیکاری جوانان را کاهش نداد، بلکه هزینه‌های عمومی را افزایش داد و کشورهایی مانند آلمان و فرانسه با اصلاح این سیاست‌ها و ترویج «پیری فعال» در پی حفظ کارگران مسن در بازار کار برآمده‌اند.
سیاست‌های بازار کار در اقتصاد ایران
در ایران، سیاست‌های غیرفعال بازار کار عملا محدود به دو ابزار بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد هست و سایر سیاست‌ها مانند کمک بیکاری غیربیمهای، طرح‌های کار کوتاه‌مدت یا پرداخت‌های بازخرید به شکل ساختاریافته وجود ندارند. بیمه بیکاری بر اساس قانون مصوب سال ۱۳۶۹ و از سال ۱۳۷۰ اجرایی گردید و تنها کارگران مشمول قانون کار که به طور غیرارادی بیکار شده‌اند و دست‌کم ۶ماه سابقه پرداخت بیمه دارند را دربرمی‌گیرد. با این حال، این نظام با مشکلات متعددی شامل دامنه پوشش محدود، نبود بانک اطلاعاتی جامع از بیکاران، عدم توازن منابع و مصارف صندوق بیمه بیکاری، فقدان شفافیت در هزینه‌کرد منابع، ضعف نظارت و نبود سازوکار مشخص برای جبران کسری‌های مالی روبه‌رو هست. به علاوه، مقرری‌بگیران بیمه بیکاری معمولا بدون الزام به جست‌وجوی شغل یا آموزش مجدد از مزایا بهره‌مند می‌شوند و این امر موجب تضعیف انگیزه بازگشت به کار شده هست. از جهات دیگر، منابع مالی بیمه بیکاری صرفا از کارفرما تامین خواهد گردید و سهم دولت و کارگر در تامین پایدار منابع لحاظ نشده هست. در مجموع، بیمه بیکاری در ایران از هدف اصلی خود که توانمندسازی بیکاران و تسهیل بازگشت آنان به بازار کار هست، فاصله گرفته و به ابزاری رفاهی با کارکرد محدود تبدیل شده هست.
در زمینه بازنشستگی پیش از موعد نیز، هرچند هدف اولیه حمایت از کارگران مسن و کاهش هزینه نیروی انسانی در دستگاه‌ها قرار دارای بود، اما اجرای گسترده و غیرهدفمند آن، یکی از عوامل اصلی بحران در صندوق‌های بازنشستگی محسوب خواهد گردید. افزایش تعداد مستمری‌بگیران در برابر رشد اندک بیمه‌پردازان، نسبت پشتیبانی صندوق‌ها را کاهش داده و توازن مالی آنها را بر هم زده هست. کاهش ارزش واقعی مستمری‌ها نیز موجب شده بسیاری از بازنشستگان دوباره وارد بازار کار شوند، پدیده‌ای که دوگانگی اشتغال و بازنشستگی را تشدید کرده و موجب ناکارآمدی مضاعف در نظام تامین اجتماعی شده هست.
چرایی ناکامی سیاست‌ها
ناکارآمدی سیاست‌های غیرفعال بازار کار در ایران ناشی از چندین عامل ساختاری و نهادی هست. نخست، نبود نظام جامع اطلاعاتی از بیکاران و وضعیت اشتغال باعث شده هست سیاستگذاری مبتنی بر داده و نظارت موثر ممکن نباشد. دوم، تداخل وظایف بین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی و سایر نهادها موجب پراکندگی تصمیم‌گیری و عدم انسجام در اجرا شده هست. سوم، تعدد قوانین و فقدان رویکرد واحد در سیاستگذاری باعث تضاد بین اهداف و ابزارها شده هست. چهارم، ناپایداری مالی صندوق بیمه بیکاری و عدم مشارکت دولت و کارگر در تامین منابع، استمرار این سیاست را در معرض خطر قرار داده هست. پنجم، نبود نهاد نظارتی مستقل برای ارزیابی عملکرد و عدم ارتباط موثر بین سیاست‌های فعال و غیرفعال بازار کار، مانع از کارآیی نظام حمایتی موجود شده هست.
اصلاح نظام سیاست‌های غیرفعال بازار کار در ایران مستلزم تحولات بنیادین در حکمرانی اقتصادی و اجتماعی هست. نخستین گام، پذیرش ناکارآمدی ساختار موجود و ایجاد اراده سیاسی برای بازطراحی نظام بیمه بیکاری هست. این بازطراحی باید مبتنی بر مشارکت سه‌جانبه کارگر، کارفرما و دولت باشد تا منابع مالی پایدار و متوازن ایجاد شود. نیز تشکیل «صندوق ملی بیمه بیکاری» با نظارت پارلمانی و شفافیت مالی می‌تواند گامی در جهت ارتقای اعتماد عمومی باشد. در کنار آن، ایجاد بانک اطلاعاتی جامع بیکاری برای ثبت و رصد وضعیت تمامی بیکاران و جویندگان کار ضروری هست. تدوین سیاست‌های منعطف با قابلیت اجرا در شرایط عادی و بحران اقتصادی نیز اهمیت دارد؛ به‌ویژه در زمان رکود که امکان دارد از طرح‌هایی مانند کار کوتاه‌مدت برای حفظ اشتغال بهره گرفت.
توصیه‌های سیاستی
گزارش بر ترکیب سیاست‌های فعال و غیرفعال تاکید ویژه دارد. برای مثال، مقرری‌بگیران بیمه بیکاری باید ملزم به شرکت در دوره‌های مهارت‌آموزی و کارورزی باشند و استمرار دریافت مزایا به پیشرفت در این برنامه‌ها وابسته شود. نیز، گسترش دامنه حمایت به کارگران غیررسمی، خوداشتغال و گروه‌های آسیب‌پذیر از طریق طراحی نظام کمک بیکاری غیربیمهای می‌تواند شکاف عدالت اجتماعی را کاهش دهد..
تقویت نهادهای نظارتی، ایجاد واحدهای ارزیابی عملکرد و گزارش‌دهی شفاف از وضعیت مالی صندوق‌ها نیز از دیگر ضرورت‌های اصلاحی هست. در حوزه بازنشستگی پیش از موعد، افزایش تدریجی سن بازنشستگی متناسب با امید به زندگی، محدودسازی بازنشستگی زودهنگام به مشاغل سخت و زیان‌آور واقعی و جلوگیری از بازگشت بازنشستگان به بازار کار رسمی شامل اقدامات پیشنهادی هست. به علاوه، هماهنگی میان سیاست‌های بیمه‌ای، بازنشستگی، آموزشی و رفاهی می‌تواند از تداخل و اتلاف منابع جلوگیری کند و کارآیی نظام حمایتی را افزایش دهد.
سرانجام، ارتقای فرهنگ بیمه‌ای و مسوولیت‌پذیری اجتماعی، از طریق آموزش و اطلاع‌رسانی عمومی درباره حقوق و تکالیف بیمه‌ای، نقش تعیین‌کننده‌ای در پایداری نظام حمایتی ایفا انجام می‌دهد. سیاست‌های غیرفعال بازار کار در ایران با وجود صرف منابع مالی قابل‌توجه، در تحقق اهداف اصلی خود یعنی تامین ثبات معیشتی بیکاران و پایداری مالی صندوق‌های حمایتی ناموفق بوده‌اند. ضعف طراحی نهادی، نبود پایگاه داده جامع، عدم ارتباط موثر با سیاست‌های فعال و فقدان هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی از مهم‌ترین دلایل این ناکامی به شمار می‌روند.
اصلاح این وضعیت نیازمند بازنگری عمیق در نگرش سیاستگذاران و گذار از رویکرد رفاهی منفعل به سمت مدل ترکیبی توانمندساز و پاسخ‌گو هست؛ مدلی که ضمن حفظ حمایت اجتماعی از بیکاران، انگیزه‌های کاری، بهره‌وری نیروی کار و پویایی اقتصادی را تقویت کند. در چشم‌انداز آینده، پیشنهاد خواهد گردید دولت ایران با بهره‌گیری از تجارب موفق بین‌المللی، سیاست‌های غیرفعال بازار کار را در قالبی چابک، هدفمند و منسجم با سایر سیاست‌های اشتغال و رفاه اجتماعی بازطراحی کند تا ضمن ایجاد تعادل میان حمایت و کارآیی، به سمت تحقق اشتغال پایدار، عدالت اجتماعی و توسعه انسانی گام برداشته شود.
دیدگاه‌ها